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Montag, 14. Januar 2013

Namensbeitrag

Institutioneller Wandel und Europäische Einigung

von:
Wolfgang Schäuble
Quelle:
Frankfurter Allgemeine Zeitung

Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble sprach an der Universität Heidelberg über die Erfordernisse der weiteren europäischen Integration. Zu seinen Vorschlägen gehören neue Formen von Governance und die Erarbeitung von Second-Best-Lösungen.

Berlaymont, Sitz der Europäischen Kommission (mit Europa-Fahnen). Schäuble: "Die Europäische Kommission muss zu einer wirklichen Exekutive weiterentwickelt werden." Foto: REGIERUNGonline/Bergmann

Um weitere Integrationsschritte in Europa zu schaffen, werden wir auf pragmatische - also suboptimale, aber derzeit erreichbare - Schritte in Richtung weiterer Integration und damit auch auf Flexibilität angewiesen bleiben. Das ist in der realen Welt besser als Stillstand und häufig auch Wegbereiter für künftige systemgerechtere Lösungen.

Das Regulierungsmonopol des Nationalstaates ist an seine Grenzen gelangt - nicht zuletzt in Europa, wo sich in den beiden Weltkriegen in den Übertreibungen des Nationalismus die alte Erfahrung bestätigte, dass sich alle menschlichen Errungenschaften durch Übertreibung selbst zerstören können. Aus dieser Erfahrung erwuchsen auch die Ansätze nach beiden Weltkriegen, die alten selbstzerstörerischen nationalen Rivalitäten durch eine neue Ordnung in Form der europäischen Einigung zu überwinden. Die Globalisierung hat zur Folge, dass das Regulierungsmonopol des Nationalstaates auch außerhalb Europas an seine Grenzen stößt. Dadurch werden neue Formen von Governance hinzutreten.

Der britische Politikwissenschaftler und Soziologe Colin Crouch hat jüngst in einem nicht nur für britische Euroskeptiker bestimmten Beitrag darauf verwiesen, dass die auf den Finanzmärkten wie im Internet globalisierte Welt immer stärker durch Netzwerke geregelt werde, die sich der Gestaltung durch europäische Nationalstaaten weitgehend entziehen.

Daher lautet meine erste Begründung für die Notwendigkeit einer weiter fortschreitenden europäischen Einigung, dass eben diese den mit Abstand am weitesten entwickelten Ansatz für neue Elemente von Regierungs- und Ordnungsstrukturen bildet, also eine Form von Governance, die auch die globalisierte Welt als Ganzes entwickeln muss. Diese neuen Elemente von Regierungs- und Ordnungsstrukturen in Europa sind zugleich ein Beitrag zu unserer globalen Verantwortung, die wir Europäer im Hinblick auf unsere weltgeschichtliche Rolle in den zurückliegenden Jahrhunderten nicht geringschätzen sollten.


Europa hat wichtige Erfahrungen und Voraussetzungen


Auch meine zweite Begründung für die Notwendigkeit einer weiter fortschreitenden europäischen Einigung hängt unmittelbar mit der Globalisierung zusammen: In unserer heutigen, so vielfältig vernetzten Welt wird kein einzelner europäischer Staat - ob im europäischen Maßstab gesehen groß oder klein - auf sich alleine gestellt seine Interessen wahren und seiner Verantwortung für künftige Generationen gerecht werden können. Wenn wir alle nicht irrelevant werden wollen, müssen wir unsere Potenziale durch effizientere Organisation stärken.


Für die Gestaltung der globalisierten Welt und für den Prozess der Herausbildung neuer Formen von Governance bringt Europa wichtige Erfahrungen und Voraussetzungen mit: Maß halten, weil wir mehr als andere um die Gefahr der Selbstzerstörung durch Übertreibung wissen. Eine in der Welt immer noch einmalige Mischung von Freiheit und sozialer Gerechtigkeit, von demokratischer Teilhabe und Rechtsstaatlichkeit. Die Ausrichtung auf eher langfristiges und damit stabiles und nachhaltiges Wachstum in Wirtschaft wie in Umwelt und Gesellschaft.


Diese Begründungen für die Notwendigkeit weiterer europäischer Einigung werden im Kontrast gesehen zu der Wirklichkeit europäischer Krisen und der geringen Bindekraft der tagesaktuellen europäischen Politik für die Bürger in Europa. Der deutsche Historiker Andreas Wirsching schreibt in seiner "Geschichte Europas in unserer Zeit", dass Europa einer in die Zukunft gerichteten Vorstellung gleiche, die im selben Atemzug aus sich selbst heraus deren negatives, eben krisenhaftes Gegenbild hervorbringe.


Ein Preis ist eine wachsende Bürokratisierung


Im Kern haben viele der aktuellen europäischen Defizite damit zu tun, dass die Identifikation der meisten Menschen mit ihren Nationen - zum Teil auch mit Regionen - in der Regel stärker ist als mit Europa. Um dies zu erkennen, muss man nur eine Fußballmeisterschaft verfolgen. Daher ist die europäische Einigung - zumindest bei Abwesenheit von großen Katastrophen - emotional nicht stark unterlegt. Mit einem Übermaß an emotionaler Grundlegung politischer Ordnung haben wir in Zeiten des Nationalismus jedoch schlechte Erfahrungen gesammelt.


Aus dieser Lage heraus ist dann der Weg der römischen Verträge entstanden, also wirtschaftliche Integration wo immer möglich in der Erwartung, gegebenenfalls später weitere Schritte politischer Integration gehen zu können, mit gemeinsamen Organen und Institutionen. Aber zugleich blieben die Mitgliedstaaten die Herren der Verträge, was im Laufe der Zeit zu immer detaillierteren Regelungen von europäischem Primär- und Sekundärrecht geführt hat.


Ein Preis, den wir für diese Entwicklung bezahlen, ist eine wachsende Bürokratisierung, die die emotionale Bindung der Menschen in Europa an europäische Institutionen in Brüssel nicht gerade verbessert. Noch die Entstehungsgeschichte der Wirtschafts- und Währungsunion im Maastricht-Vertrag als Grundlage auch unserer europäischen Währung folgt diesem Muster.


Es stellt sich die Frage nach institutionellen Veränderungen


Doch bei der Frage, wie weiter in Europa, scheiden sich auch heute die Geister: Viele Stimmen setzen auf neue Impulse für die politische Integration. Sie fordern die Rückbesinnung auf Grundlagen und Wesentliches und darauf aufbauend den großen Wurf. Doch sie bieten meist keine Antwort auf die Frage, woher die politische Legitimation kommen soll angesichts einer unübersehbaren Europamüdigkeit oder zumindest einer Skepsis bei Wählerschaft wie Parlamenten in einigen Mitgliedstaaten. Zudem ist das Prinzip der Einstimmigkeit bei Veränderungen des europäischen Vertragsrechts noch schwerer zu überwinden als Widerstände gegen weitere Kompetenzabgaben an europäische Institutionen.


Umgekehrt wird - getreu dem Grundsatz, dass weniger mehr sein kann - eine Rückbesinnung und Rückentwicklung des europäischen Einigungswerks auf die Substanz eines gemeinsamen Marktes und einer handlungsfähigen politischen Stabilitätsunion für die Gewährleistung von Freiheit, Rechtsstaatlichkeit und Sicherheit gefordert.


Damit stellt sich die Frage nach notwendigen und möglichen institutionellen Veränderungen in Europa. Wir sind in den letzten Jahren, insbesondere seit der durch die Finanz- und Bankenkrise, zu hohe Staatsverschuldung und ungleiche Wettbewerbsfähigkeit einiger Mitgliedstaaten entstandenen Vertrauenskrise des Euro, den Weg gegangen, durch Stärkung des europäischen Sekundärrechts und durch intergouvernementale Vereinbarungen die Regeln für Finanz- und Wirtschaftspolitik enger und die Überwachung durch die europäischen Institutionen - vorrangig Kommission, in Teilen auch Rat und Parlament - effizienter zu gestalten.


Neue Formen von Governance im Zeitalter der Globalisierung


Wir haben mit den sogenannten Rettungsschirmen EFSF und ESM einen Krisenbewältigungsmechanismus installiert. Und wir schaffen schrittweise eine Bankenunion zur Trennung der Risiken von Staatsverschuldung und Bankensystemen. Dazu zählen: europäische Regeln für nationale Einlagensicherungssysteme, die Implementierung höherer Risikokapitalvorsorge für Banken durch Basel III in europäische Rechtssetzung, eine europäische Institution zur Restrukturierung notleidender Banken und vor allem auch ein einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus, zumindest für den Euroraum.


Wir haben jedoch eine Vergemeinschaftung von Haftung ohne vorherige oder zumindest gleichzeitige Vergemeinschaftung von Entscheidungskompetenzen abgelehnt, weil der Trennung von Haftung und Entscheidung zwangsläufig Fehlanreize folgen. Solche Fehlanreize würden nicht nur zu höheren Defiziten und weiterer Verschuldung führen, sondern zugleich den Druck auf notwendige politische Reformen zur kontinuierlichen Verbesserung von Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit mindern. Aus demselben Grund bestehen wir auch auf der Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und der Begrenzung ihres Mandats auf vorrangige Wahrung der Preisstabilität, weil die Verfügungsmöglichkeit über die Notenpresse für demokratisch zu legitimierende Entscheidungsträger eine unwiderstehliche Versuchung darstellt.


Für jeden weiteren Schritt institutionellen Wandels lohnt es sich, an eine zentrale Begründung für den weiteren Fortgang der europäischen Einigung im 21. Jahrhundert zu erinnern: die Suche nach neuen Formen von Governance für das Zeitalter der Globalisierung. Hier stellt sich dann die Frage, welche Entscheidungen auf welcher Ebene getroffen werden sollen - für Juristen die Frage nach der Kompetenzverteilung, das Grundproblem jeder föderalen Ordnung. Das föderale Prinzip, die Verteilung von Zuständigkeit zwischen verschiedenen Ebenen politischer Organisationen, erfordert, dass alle Entscheidungen auf ihrer jeweiligen Ebene demokratisch legitimiert und rechtsstaatlich kontrolliert werden müssen. Alles andere führt, zumindest über einen längeren Zeitraum, zwangsläufig zu den Degenerationserscheinungen, die wir in der bürokratischen Wirklichkeit europäischen Primär- und Sekundärrechts sehen können.


Demokratie setzt Zugehörigkeit und Identität der Bürger voraus


Grundsätzlich wetteifern in der internationalen Föderalismusdebatte zwei Modelle: Das eine Modell ist das des Grundgesetzes, mit einer weitgehend einheitlichen Regelungskompetenz - bei abgegrenzten Zuständigkeitsbereichen für die Untereinheiten - sowie weitgehend dezentral im Vollzug. Logisch zwingend ist dabei in diesem Modell die Beteiligung der Untereinheiten an der zentralen Gesetzgebung. Die Alternative, das andere Modell, findet sich in der Schweiz oder in den Vereinigten Staaten von Amerika. Dort haben die Zentral- und Teileinheiten grundsätzlich voneinander abzugrenzende Teilzuständigkeiten, für die sie aber jeweils die Regelungskompetenz und zum Teil auch die Vollzugskompetenz haben.


Die Struktur der europäischen Gemeinschaft entspricht grundsätzlich dem Konstruktionsprinzip des zuerst genannten Modells, das auch unserem deutschen Föderalismus zu Grunde liegt. Europäische Rechtsetzung - innerhalb des durch das Vertragsrecht gesteckten Rahmens - wird durch die Mitgliedstaaten umgesetzt. Richtlinien werden durch nationale Gesetzgebungsakte administriert. Damit trifft europäische Rechtssetzung auf 27 verschiedene nationale Rechtssysteme und tradierte Gewohnheiten der Rechtsanwendungen. Die Folge sind sehr unterschiedliche Ergebnisse in der Rechtswirklichkeit. Dies erklärt, warum europäische Rechtssetzung häufig so unendlich kleinteilig und kompliziert erscheint.


Eine klarere Kompetenzabgrenzung, auch unter Berücksichtigung des Schweizer Föderalismusmodels, könnte einen Weg zu weniger komplizierter Rechtssetzung eröffnen. Dies könnte wiederum Transparenz und in der Folge auch demokratische Partizipation fördern. Klare, effiziente Kompetenzabgrenzung setzt allerdings die Bereitschaft der Mitgliedstaaten voraus, Teile von Souveränität irreversibel an die europäische Ebene abzugeben. Das Diktum, dass die Mitgliedstaaten Herren der Verträge bleiben, ist damit auf Dauer nicht zu vereinbaren.


Dabei darf die Frage, wann und in wie weit in allen Mitgliedstaaten die Bereitschaft zur Souveränitätsabgabe vorhanden ist, bei jeder Überlegung, die einen Bezug zur Realität und Realisierbarkeit beansprucht, nicht außer Acht gelassen werden. Dass eine solche Bereitschaft zur Abgabe von Souveränität von vielen Stimmen als nur begrenzt realistisch angesehen wird, hängt nicht zuletzt mit dem Mangel an europäischer Kommunikation zusammen. Unbeschadet mancher eher typisch deutschen Patriotismus-Debatte setzt Demokratie Zugehörigkeit und Identität der Bürger voraus, die sich in Freiheit und in den rechtsstaatlichen Grenzen dem Mehrheitsentscheid anvertrauen. Dazu mögen auch gemeinsame Erfahrungen, Mythen oder Bedrohungen erforderlich sein.


Wir werden auf pragmatische Schritte angewiesen bleiben


Ganz sicher aber sind dafür eine gemeinsame Öffentlichkeit und Kommunikation eine wenn nicht hinreichende, so doch zumindest notwendige Bedingung. Eine gemeinsame Öffentlichkeit haben wir in Europa noch nicht. Und dies nicht allein aus dem Grund unterschiedlicher Sprachen. Aber wir sind auch nicht hoffnungslos weit entfernt von einer gemeinsamen Öffentlichkeit, wenn wir an die Erfahrungen der Eurokrise denken.


Dass wir auf europäischer Ebene auf der Basis transparenter Kompetenzverteilung Exekutive, Legislative und Judikative benötigen, versteht sich. Folglich muss die Europäische Kommission zu einer wirklichen Exekutive, das heißt Regierung, weiterentwickelt werden. Auch wegen der höheren Wahrnehmung in der europäischer Öffentlichkeit, oder besser Öffentlichkeiten, habe nicht nur ich den Vorschlag gemacht, den Präsidenten der Kommission in direkter Wahl europaweit unmittelbar zu wählen. Angesichts der in Europa schon erreichten Verflechtung und Verrechtlichung wird sich die europäische Einigung nicht in einem quasi revolutionären Akt voranbringen lassen. Dies schließt aber nichts aus, dass Verständigung über die Richtung gesucht werden sollte, in die sich der Prozess mühsam weiter nach dem Prinzip "trial and error" bewegen wird. Dabei wird es Schritt für Schritt vorangehen , auch mit Rückschlägen und auf Umwegen, aber auch mit Beschleunigungen durch Krisen. Daher darf Klarheit über Zielsetzungen nicht zum Verzicht auf Pragmatismus bei konkret anstehenden Entscheidungen führen. Auf diese Weise ist Europa in den letzten sechzig Jahren weit vorangekommen. Und so haben wir uns auch in den Jahren der Eurokrise Schritt für Schritt weiter bewegt.


Nach Abschluss des Fiskalvertrags und der Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspakts können wir heute auf den Grundlagen des Berichts der vier Präsidenten von Kommission, Rat, Eurogruppe und Europäischer Zentralbank weiter am europäischen Sekundärrecht arbeiten. Darin wird auch mein Vorschlag aufgegriffen, dem für Währungsfragen zuständigen Mitglied der Europäischen Kommission eine stärkere Rolle bei der Haushaltsüberwachung der Mitgliedstaaten zu geben, versehen mit dem Recht, Haushalte zurückzuweisen, die nicht den Regeln im Defizitverfahren entsprechen. Das Budgetrecht der nationalen Parlamente würde dadurch nicht verletzt, denn es geht dabei lediglich um die Einhaltung von vereinbarten Defizitobergrenzen, die von den nationalen Parlamenten selbst vorher legitimiert wurden.


Darüber hinaus sollten außerhalb des europäischen Sekundärrechts vertragliche Vereinbarungen zur Förderung von nachhaltigem Wachstum getroffen werden. Um weitere Integrationsschritte in Europa zu schaffen, werden wir auf pragmatische - also suboptimale, aber derzeit erreichbare - Schritte in Richtung weiterer Integration und damit auch auf Flexibilität angewiesen bleiben.


Second-Best-Lösungen sind besser als Stillstand


Dies gilt für die Geographie, also den Teilnehmerkreis neuer Integrationsstufen, wo wir mit "Opt-out-Klauseln", das heißt Ausnahmeregelungen, arbeiten, die es einem Mitgliedstaat erlauben, sich vorerst nicht an der Zusammenarbeit in einem Bereich der EU-Politik zu beteiligen. Dieses Prinzip reicht von der Währungsunion und der Abschaffung von Grenzkontrollen im Schengen-System bis zum Versuch, eine Finanztransaktionssteuer nur für einige europäische Mitgliedstaaten einzuführen. Das Ziel muss dabei aber immer bleiben, eines Tages für alle Mitgliedstaaten dieselbe Integrationsintensität zu erreichen.


Flexibilität benötigen wir auch bei der Nutzung der rechtlichen Instrumente. Da Änderungen des europäischen Sekundärrechts nur innerhalb des durch die Verträge gesetzten Rahmens möglich sind und Änderungen der Verträge selbst nur durch einstimmige Entscheidungen aller Mitgliedstaaten, sind gelegentlich dringend nötige Integrationsschritte, etwa zur Verringerung der Differenzen bei der Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Eurozone, tatsächlich nur gemäß der intergouvernementalen Methode möglich.


Dies bedeutet vertragliche Vereinbarungen möglichst vieler Mitgliedstaaten außerhalb des europäischen Primär- und Sekundärrechts. Solche Second-Best-Lösungen sind suboptimale Lösungen, aber in der realen Welt besser als Stillstand und dabei häufig auch Wegbereiter für künftige, systemgerechtere Lösungen. Für die europäische Integration heißt dies, dass die oft geschmähte intergouvernementale Methode häufig Wegbereiter für spätere institutionelle Lösungen gewesen ist.


Wir Europäer haben gute Chancen


Transparenter werden die Regelungen dadurch zwar nicht. Aber diese Vorgehensweise scheint derzeit der einzige Weg, auf dem angesichts unbestreitbarer Widerstände gegen weitere Souveränitätsverzichte in vielen Mitgliedstaaten europäische Integration selbst unter Schwierigkeiten funktioniert und auf dem die Integration so vorangetrieben wird, dass sie gegen Auflösungstendenzen auch in europäischen Krisen zunehmend gefestigt wird.

Wenn wir uns daran erinnern, dass europäische Integration notwendig ist, um europäischen Interessen und unserer Verantwortung in der globalisierten Welt gerecht zu werden, dann gewinnt dieser oft so mühsam und ineffizient erscheinende Prozess eine zusätzliche Legitimation. Neue Formen von Governance werden sich unter den Bedingungen von Gewaltlosigkeit, also auf dem Verhandlungsweg, auch global nur nach dieser Methode entwickeln lassen. Gelingt dieser Prozess in Europa, schafft dies Vorbild und Hoffnung für andere in der Welt.


Wir Europäer haben gute Chancen im globalen Systemwettbewerb mit unseren offenen Gesellschaften, demokratisch legitimierten Institutionen und rechtsstaatlichen Strukturen. Die Effizienz, mit der Veränderungen im Zeitalter der Globalisierung bewältigt werden, mag vordergründig in anderen Systemen größer erscheinen. Nachhaltigkeit aber birgt allein der Weg der inklusiven Institutionen. Eben darin liegen Chance und Auftrag Europas. Unser Weg mag zwar noch lang sein. Aber es ist ein guter Weg. Und allein dies zählt für Europa.

Dies ist eine gekürzte Fassung der Alfred-Weber-Lecture, die Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble am 11.01.2013 an der Universität Heidelberg gehalten hat.

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