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Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel anlässlich der Veranstaltung zum Mandatsende des Nationalen Normenkontrollrats

Redner:
Angela Merkel
Gehalten:
Dienstag, 20. September 2011
Ort:
Berlin

in Berlin

Lieber Herr Ludewig,

liebe Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrats,

liebe Kolleginnen und Kollegen aus dem Deutschen Bundestag und anderen Parlamenten,

lieber Staatsminister Eckart von Klaeden,

meine Damen und Herren,

„Fünf Jahre Bürokratieabbau – der Weg nach vorn“ lautet das Motto Ihrer heutigen Veranstaltung. Fünf Jahre Nationaler Normenkontrollrat – oder kurz: NKR – sind eine gute Gelegenheit, Bilanz zu ziehen.

Was hat uns damals, vor fünf Jahren, angetrieben? Der Philosoph Karl Jaspers hatte schon Anfang des 20. Jahrhunderts geschrieben: „Bürokratie tendiert dazu, sich zum Selbstzweck zu machen.“ Dies wissend haben wir uns gefragt: Was kann man dagegen tun? Wir haben uns international umgeschaut, in den Niederlanden und in Großbritannien, und sind dann in der Tat einen mutigen Schritt gegangen.

Wir alle wissen: Wir brauchen Regeln, ohne Regeln geht es nicht. Gesetzgebung ist hier ja auch als eine notwendige Sache genannt worden. Der Rechtsstaat Deutschland ist ein hohes Gut, auch wenn manch einer nach der friedlichen Revolution in der DDR etwas enttäuscht war, dass der Rechtsstaat allein noch keine Gerechtigkeit bringt. Ohne Rechtsstaat Gerechtigkeit zu erzeugen, scheint mir aber ausgeschlossen zu sein.

Aber wie es so ist: Hochkomplexe Rechtssysteme wie die der Bundesrepublik Deutschland tendieren dazu, alle denkbaren Lebenswirklichkeiten lückenlos zu behandeln. Die Rechtsprechung tut ein Übriges, und irgendwann fühlt sich der Mensch in seinen Initiativen, in seinen Ideen, in seiner Kreativität beschränkt. Der interessante Punkt dabei ist – das haben wir vor allem aus Erfahrungen in den Niederlanden und Großbritannien gelernt –, dass Bürokratie in Form von Informationspflichten messbar gemacht werden kann. Das eröffnet dann ja überhaupt erst die Möglichkeit, Bürokratieabbau zu systematisieren. Ich habe mich ziemlich lange mit der Frage beschäftigt, ob es eigentlich richtig ist, dass man bürokratische Regelungen quantifizieren kann, und ob die Zahlen stimmen, denn dabei kann man schließlich alle möglichen Fehler machen. Mir ist aber auch nichts Besseres eingefallen, also habe ich mich der Methode ergeben. Sie erwies sich ja zumindest in der ersten Näherung als ein guter Ansatz.

Dann war ich wirklich verblüfft über den Wagemut in der Vorgehensweise. Ich glaube, dass die erste Berufung der Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrats zu einem Zeitpunkt stattgefunden hatte, zu dem sich auch die Mitglieder selbst noch nicht in vollem Umfang über die Größe der Aufgabe bewusst waren; ansonsten hätten wir vielleicht noch mehr um Mitglieder werben müssen. Man ist aber die Aufgabe zügig angegangen und hat gesagt: So, jetzt kommt der gesamte acquis communautaire – so würde man das in Brüssel nennen – auf den Prüfstand. Und dann wurden zusammen mit dem Statistischen Bundesamt und den Ministerien Messungen vorgenommen.

Nun sind Informationspflichten noch lange nicht das einzige, das Bürokratie verursacht – deshalb ist die Fortentwicklung der Aufgabe auch so wichtig –, aber sie sind sicherlich soweit fassbar, um vorangehen und eine Quantifizierung vornehmen zu können. Dann hat sich in der Tat, mal mehr, mal weniger begeistert, in der Bundesregierung – sowohl in der Großen Koalition als auch jetzt in der christlich-liberalen Koalition – ein Klima herausgebildet, in dem wir gesagt haben: Wir müssen das festgelegte Ziel erreichen. Dabei wollte man sich nicht nur mit der Vergangenheit beschäftigen, sondern man hat vom ersten Tag an gesagt: Die Aufgabe muss in eine Behandlungsweise von Gesetzen übergehen, die dazu führt, dass es in Zukunft nicht mehr notwendig sein wird, den gesamten in den nächsten 20 Jahren entstehenden Gesetzesbestand wieder unter die Lupe zu nehmen.

Das Parlament hat ja immer liebevoll zugegriffen, wenn der Normenkontrollrat kritische Anmerkungen zur Gesetzgebung der Regierung gemacht hat. So soll das ja auch sein. Es hat sich allerdings etwas zurückhaltender gegenüber der Frage verhalten, ob der Normenkontrollrat genauso viel Zugriff auf Gesetzentwürfe aus dem Parlament haben sollte. Wir haben uns da fein rausgehalten, weil wir uns ja moralisch auf einer guten Spur wähnten. Wir haben jedenfalls zugelassen, dass man alles, was wir rechtstechnisch auf die Wege bringen, unter die Lupe nimmt. Das wird dann in gewisser Weise zu einem Selbstläufer, weil man ja schon weiß, welcher Art von Kritik man hinterher gewärtig wird. Es war jedenfalls insgesamt ein sehr sinnvoller, ein sehr wichtiger Prozess, der sich jetzt automatisch in die Zukunft fortsetzt.

Vor dem Hintergrund, dass wir in Bezug auf die Abschaffung von Informations- und Berichtspflichten das 25-Prozent-Ziel fast erreicht haben, ist es jedoch schade, dass sich nicht automatisch ein großer Ruck einstellt, der durch die Gesellschaft geht, und dass man nicht sagt: Wir spüren es – 25 Prozent mehr Luft, 25 Prozent mehr Möglichkeiten. Wenn man aber fragt, „Merken Sie gar nichts vom Bürokratieabbau?“, dann ist es vielmehr so, dass einen die Leute erst einmal verständnislos angucken. Und wenn man dann sagt, „Naja, dies und jenes ist schon passiert“, heißt es: Ja, aber da bleibt im Grunde noch eine ganze Menge übrig. Das wiederum zeigt, dass es richtig war, über Informations- und Berichtspflichten hinaus zu gehen und zu versuchen, sich die Aufgabe gesamtheitlich anzuschauen.

Edmund Stoiber hätte eine Aufgabe weniger, wenn es in Deutschland den Nationalen Normenkontrollrat nicht gegeben hätte. Denn wir haben es mit der guten eigenen Erfahrung in der Tasche gewagt, in Brüssel noch einmal die Diskussion auf die Tagesordnung zu setzen, ob nicht auch die Brüsseler Rechtsetzung ähnliche Verfahrensweisen vertragen könnte. Dabei waren zwei Beobachtungen zu machen.

Die eine Beobachtung war, dass das Selbstverständnis der Kommission doch etwas differiert von dem Selbstverständnis einer Regierung, die tägliche parlamentarische Kontrolle gewöhnt ist, so wie wir es in einem Nationalstaat, insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland, sind. Im Übrigen ist das Vorgehen mit Sachverständigengremien, die der Kommission in Brüssel Hinweise geben, sehr gering ausgeprägt. Wir in Deutschland hingegen sind daran gewöhnt, dass wir die Wirtschaftsweisen und andere Sachverständigenräte haben, die uns unentwegt und mehrmals im Jahr im Grunde erklären, dass in unserer Arbeit noch viele weitere Anregungen berücksichtigt werden könnten. Insofern haben wir sozusagen kein inhärentes Ablehnungsgefühl, sondern wir nehmen Anregungen auf und versuchen, das uns Mögliche daraus zu machen. In der Europäischen Kommission ist dieser Prozess noch nicht so weit gediehen. Umso wichtiger war es, dass José Manuel Barroso dann doch gesagt hat, dass in einer gewissen Weise auch die Bürokratie der Rechtsetzung der Europäischen Union einmal unter die Lupe genommen werden kann.

Und jetzt kommt der Punkt, der in Deutschland den Erfolg überhaupt möglich gemacht hat: Die Initiative ist damals ausgegangen von Norbert Röttgen als Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer, sie kam also aus dem Parlament. Sie wäre ohne den Deutschen Bundestag nicht möglich gewesen. Demgegenüber ist die Meinung im Europäischen Parlament zu der Frage, ob man überhaupt so etwas machen sollte, ob man also Bürokratie untersuchen sollte, sehr gespalten.

Wir haben das damals ja in der Großen Koalition begonnen. Ich sage einmal: Das war ein mutiger Schritt, gerade auch der Sozialdemokratie. Ich muss jetzt gleich dazusagen, dass ich trotzdem gerne die christlich-liberale Koalition führe, denn ansonsten wird sofort erklärt, ich hätte schon wieder mit schwärmerischen Augen aus den alten Zeiten berichtet. Nein, das ist nicht der Fall – aber ich weiß, dass das der Sozialdemokratie damals sozusagen nicht in die Wiege gelegt war. Insofern war es gut, dass wir in der Großen Koalition mit dem systematischen Abbau von Bürokratie begonnen haben, während zum Beispiel die sozialistische Fraktion im Europäischen Parlament diese Aufgabe sehr schnell gleichsetzt mit einem Herabsetzen von Standards, mit sozialer Schwächung usw. usf. Das müssen wir uns abgewöhnen, das ist ganz wichtig. Dieses Denken hat in der Arbeit des Normenkontrollrats ohnehin nie eine Rolle gespielt. Und dafür möchte ich den Mitgliedern sehr, sehr herzlich danken. Die Arbeit des Normenkontrollrats war nicht ideologisch aufgeladen, sondern es wurde in einer ganz rationalen Betrachtungsweise hinterfragt: Wie kann ich das gleiche Ziel mit der gleichen Rechtssicherheit vielleicht auch auf einem besseren Weg erreichen? Das ist ein neues, wichtiges Denken, das auch in Europa noch fortentwickelt werden kann.

Die zweite Beobachtung ist folgende. In einem Nationalstaat, in dem wir nicht glauben, dass unsere Identität einfach nur aus der Summe unserer Gesetze abzuleiten ist, ist es leichter zu sagen: Wenn ich ein Gesetz einmal ändere oder sogar abschaffe, dann passiert nichts Schlimmes. Wir haben jetzt schon mehrere Regierungen gehabt, in denen es auch Gesetze mit endlicher Laufzeit gab, bei denen man einfach einmal prüfte, ob man sie noch braucht. Ein solches Denken ist uns inzwischen schon sehr eigen, wir haben damit keine großen Schwierigkeiten mehr, während sich aber die Integrationstiefe Europas in der Wahrnehmung oft an der Frage „Wächst unser acquis communautaire?“ bemisst – je größer und umfangreicher er ist, umso mehr Europa haben wir. Ich bin der tiefen Überzeugung, dass sich diese Art des Denkens ändern muss.

Deshalb ist es auch so wichtig, dass aus den Nationalstaaten Initiativen wie die unsrige hinsichtlich des Normenkontrollrats kommen, und zwar aus möglichst vielen Nationalstaaten, um sozusagen dieses Denken einzuspeisen: Europa ist nicht dann besser, wenn es mehr Gesetze hat, sondern Europa muss das machen, was nach Europa gehört; und wenn sich nach 20, 30 Jahren herausstellt, dass irgendeine Regelung oder Zuständigkeit nicht mehr nach Europa gehört, dann kann Europa auch einmal wieder etwas abgeben.

Auch die OECD hat die Anstrengungen, die wir unternommen haben, sehr gewürdigt, vor allem auch, dass klare und verbindliche Ziele bestehen und dass eine einheitliche Methodik angewendet wird. Diese einheitliche Methodik macht ja gerade die Unbestechlichkeit aus. Es wird sicherlich noch einmal eine schwierige Aufgabe werden, wenn man von den Informations- und Berichtspflichten zur Rechtsetzung insgesamt und zu den Auswirkungen von Regelungen übergehen wird. Dabei muss man sehr aufpassen, dass man adäquate Methoden entwickelt, aber sie nicht beliebig anpasst. Denn wenn das Messinstrument jedes Mal ein anderes ist, wird die Akzeptanz geringer werden.

Wir können also sagen: Wir haben einiges erreicht, was auch ganz konkret ist. So brauchen zum Beispiel bei Liefer- und Verkaufswagen mit einem Gewicht von 2,8 bis 3,5 Tonnen keine Aufzeichnungen der Lenk- und Ruhezeiten mehr vorgenommen werden. Das bringt eine Ersparnis von 36 Millionen Euro im Jahr. Wir haben für mittelständische Einzelkaufleute die Verpflichtung zur Buchführung, Stichtagsinventur und Bilanzierung abgeschafft. Schon das allein entlastet die Wirtschaft um mehr als zwei Milliarden Euro pro Jahr. – Wenn ich an kleine Unternehmen und Bilanzierungspflichten denke und Edmund Stoiber sehe, fällt mir gerade viel ein. Da haben wir in Europa noch massenweise zu tun. – Vereine müssen Spenden nicht mehr in Papierform bestätigen, sondern können sie auch elektronisch bestätigen. Das sind drei kleine Beispiele neben vielen, vielen anderen, die zeigen, was da bewegt wurde. Deshalb glaube ich auch, dass wir von der Arbeit des Normenkontrollrats erzählen sollten und auch jedem Bundestagsabgeordneten erklären sollten, was genau sie bedeutet. Ansonsten werden wir uns auch bei Änderungen von Regelungen nur schwer verständlich machen können.

Ein weiterer Punkt ist noch, dass es auch um die Frage des Erfüllungsaufwands geht. Der Erfüllungsaufwand könnte auch bei der Bundesagentur für Arbeit und bei Hartz IV noch einmal ein interessantes Feld werden – das ist nicht gegen Herrn Weise gerichtet, sondern einfach nur gegen das, was ihm auferlegt wurde. – Ich könnte mir jedenfalls vorstellen, dass man gerade in diesem Bereich den Erfüllungsaufwand einmal unter die Lupe nimmt.

Ein anderes Beispiel: Es wurde ein Projekt gestartet, um die Antragsverfahren auf gesetzliche Leistungen für Pflegebedürftige und chronisch Kranke näher anzuschauen. Was alles muss dokumentiert werden? Wir sammeln jetzt gerade Vereinfachungsvorschläge, die dann Eingang in die anstehende Pflegereform finden können. Ich glaube, das ist etwas, das dann auch wirklich vielen Menschen zugute kommen kann.

Wem dient das alles? Im Grunde ist es unser Ziel, das Verhältnis von Staat und Bürgern zu verbessern, unnötige Schleifen und Kapriolen zu vermeiden, Menschen zu erlauben, mit gesundem Menschenverstand ihrem Tagwerk nachzugehen, und trotzdem auch ein ausreichendes Maß an Rechtssicherheit zu spüren. Bei der Rechtsetzung wird immer die Frage ein Thema bleiben: Wie viel Risiko nehmen wir im Einzelfall in Kauf, wie hoch soll die Regelungsdichte sein? Diese Abwägung wird uns niemand abnehmen. Aber wenn man quantifizierbare Methoden hat, kann man sich viel besser vorstellen, was man da sozusagen anrichtet. Deshalb ist das Thema des Erfüllungsaufwands bestimmter Gesetze jenseits der Berichts- und Informationspflichten sicherlich eines der spannendsten, das uns in Zukunft noch erwartet. Wenn wir vielleicht gerade im Pflegebereich oder auch im Bereich der Arbeitsagentur in der nächsten Zeit und in den nächsten Jahren Vorschläge machen können, die zeigen, dass die Umsetzung von Regelungen ein Stück näher am Menschen und ein Stück unkomplizierter funktioniert, dann, glaube ich, wird sich die Arbeit noch weiter durchtragen.

Die Konstellation des Normenkontrollrats ist ja interessant: Der Bundespräsident steht sozusagen über allem. Hätte der Normenkontrollrat sehr viele Beschwernisse mit der Regierung gehabt, hätte er immer eine Instanz gehabt, an die er sich flehend hätte wenden können. Ich glaube aber, das wäre ohnehin nicht notwendig, denn schon allein die Drohung, dass das passieren könnte, hat uns als Regierung in die Lage versetzt, die Zusammenarbeit ordentlich zu handhaben. Gleichzeitig hat das Parlament die Dinge sehr aufmerksam verfolgt. Ich habe ja bereits gesagt: Wann immer Sie eine kritische Anmerkung gemacht haben, hat sie das Parlament fröhlich aufgenommen – wenn nicht die Regierungsfraktionen, dann spätestens die Opposition; aber meistens schon die Regierungsfraktionen.

Insoweit würde ich sagen: Die erste Stufe wurde so beendet, dass eine zweite aufgesetzt werden kann. Morgen werden ja die neuen Mitglieder des Normenkontrollrats berufen. Ich möchte ganz herzlich Dank sagen. Ich habe es schon angedeutet: Es war viel Arbeit. Der Auftrag war so charmant, das man eigentlich nicht mehr vor ihm wegrennen konnte, aber er hat auch viel Kraft und viel Zeit von Ihnen gefordert. Sie haben sich, wenn ich das sagen darf, an keiner Stelle von irgendjemandem instrumentalisieren lassen. Sie haben ruhig ihre Bahnen gezogen. Die Beratungen waren nicht Gegenstand öffentlicher Betrachtungen. Sollte es Streit oder Diskussionen gegeben haben, dann sind sie jedenfalls so ausgetragen worden, dass es immer dem einen Ziel, Bürokratieabbau und besserer Rechtsetzung, gedient hat. Und dafür möchte ich herzlich Dank sagen. Zeit ist das kostbarste Gut im 21. Jahrhundert. Sie haben sie sich genommen. Deshalb herzlichen Dank und mit etlichen von Ihnen ja auch auf gute weitere Zusammenarbeit.

All denen, die heute zuhören, empfehle ich die Berichte zur Lektüre. Erzählen Sie ruhig weiter, dass sich da etwas tut. Wir haben ja auch viel Feedback aus den Kammern erhalten, aus den Wirtschaftsverbänden, aus den Kommunen und von Vertretern aus verschiedenen Bereichen, die bereit waren, Modellversuche zu machen. Das hat also sicherlich auch dazu beigetragen, dass Bund, Länder und Kommunen ein Stück enger zusammengerückt sind mit Blick auf das gleiche Ziel, Politik für die Menschen zu gestalten, ohne sie dauernd zu strangulieren und zu traktieren. In diesem Sinne hat es in dieser ersten Periode Spaß gemacht, mit Ihnen zusammenzuarbeiten.

Mein Dank schließt Eckart von Klaeden und frühere Staatsminister natürlich mit ein, die die Zusammenarbeit immer sehr intensiv gepflegt haben. Den Parlamentariern unter uns sage ich: Schauen Sie weiter darauf. Wenn Sie finden, die Regierung erlahmt, dann sagen Sie es uns – möglichst erst persönlich und dann über die Zeitung.

Herzlichen Dank.

Dienstag, 20. September 2011

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